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Date : April 27, 2015
AU-ICC관계에서 UN안보리의 역할
아프리카연합과 국제형사재판소간 관계에서 UN안보리의 역할

George Kegoro, International Commission of Jurists

서론

아프리카 대륙에서 자행 되어져온 범죄들이 응당한 댓가를 치루게 되기 위해서 유엔안보리가 어떤 역할을 맡을 수 있을지에 대하여 아프리카 대륙 및 전세계가 더욱 더 관심을 가지고 있습니다.

국제사회가 잔학한 범죄의 심판을 위하여 설립한 기구인 국제형사재판소는 아프리카 대륙에서 활발하게 활동하고 있습니다. 설립 이후, 아프리카 사건들의 숫자가 증가하는 추세이며 그 증가폭이 분명하게 나타나고 있습니다. (현재까지 국제형사재판소가 다룬 사건들은 모두 아프리카 사건들입니다.) 이러한 사건들과 관련하여 유엔안보리는 국제형사재판소에 회부시킬수 있는 권한과, 형사재판소에 이미 회부된 사건들을 유예 시킬 수 있는 권한 과 특히 연관 지어 회자됩니다.

국제형사재판소와 유엔안보리와의 공식적인 관계는 로마규정에서 확립되었습니다. 또한 인권이사회의 추천은 형사재판소의 관할권이 발동될 수 있는 또 한가지 방법입니다.

로마규정은 형사재판소가 다음의 세 가지 경우에 재판소의 권한 아래 있는 범죄들에 대한 관할권을 로마규정의 조항에 맞게 사용 하라고 되어있습니다.
(a) 조항 14번에 의거하여, 하나 혹은 그 이상의 범죄가 자행된 것으로 추정되었을 때 국가의 정당이 국제형사재판소 검사에게 회부할 수 있다.
(b) 유엔 헌장의 8장에 의거하여 하나 혹은 여러가지 범죄가 일어난 것으로 추정되었을 때 안보리에 의해 국제형사재판소에 회부 될 수 있다.
(c) 검사가 조항 15번에 따라 범죄에 관한 수사를 시작할 수 있다.

그러므로 안보이사회의 추천은 어떤 범죄에 대한 국제형사재판소의 관할권이 발동될 수 있는 세가지 방법 중 하나 입니다. 로마 규정은 조항 16번에서 안보리에게 형사재판소에서 사건조사가 6개월 동안 진행되지 않도록 유예시킬 수 있는 권한을 부여함으로써 안보리와의 또 하나의 관계의 축을 형성합니다. 조항 16번은 이렇게 규정합니다.
안보리가 유엔헌장의 7장에 기초하여 결의안을 채택하고 국제형사재판소에게 결의안에 담긴 내용의 유예를 요구한 시점으로부터 12개월 이후까지 어떠한 조사나 기소는 시작되거나 진행될 수 없다. 안보리가 유예기간을 다시 갱신할 수 있다.

형사재판소와 안보리와의 세번째 관계의 축은 두 개 기관의 관심사가 겹치는데서 기인한다고 주장할 수 있겠습니다. 안보리는 형사재판소의 활동과 임무와 관련된 이슈와 테마들을 정기적으로 토론합니다. 그러므로, 안보리가 다르푸르의 상황을 2005년의 결의안 1593번을 통하여 형사재판소에 회부하였을 때, 회부 문건에는 결의안의 이행 과정 중에 발생하는 사건들에 관하여 형사재판소 검사가 안보리에 주기적으로 보고 해야 함을 명시하였습니다. 결의안의 조항 8번에 따르면 안보리는 “검사가 결의안 채택 이후 3개월 안에 그리고 결의안 추진 시 6개월에 한번씩 안보리에 보고해 줄 것을 권장한다” 고 명시하고 있습니다.

이 결의안이 통과 되었기 때문에, 담당 검사는 6개월에 한번씩 결의안에 명시된 대로 안보리에 브리핑해오고 있습니다. 그러므로, 형사재판소에 사건을 회부 할 수 있는 권한으로부터 형성된 공식적인 관계 이외에도, 검사와 안보리는 다르푸르 상황에 대한 대화를 계속 이어오고 있습니다. (다르푸르 상황은 검사와 안보리 모두 관심 있어 하는 문제 이니까요.)

아프리카와 국제 형사 재판소

로마규정이란 결과를 도출해낸 로마에서의 협상이 진행된 시점부터, 아프리카 국가들과 아프리카의 시민사회는 로마규정이 다루고자 한 주제들에 매우 강한 관심을 보이고 있습니다. 47개의 아프리카 국가들은 로마규정의 초안을 작성할 때 함께 하였고 로마규정의 채택을 만장일치로 찬성하였습니다. 800개 이상의 아프리카 시민 사회가 로마 정의 초안 작성에 함께 하였습니다.

현재 로마규정을 따르는 123개의 국가들이 있습니다. 그 중 35개는 아프리카 국가들이고, 19개는 아태지역, 18개는 동유럽, 27개는 라틴 아메리카와 캐러비안, 그리고 25개는 서유럽과 기타 국가 들입니다. 그러므로 아프리카는 규정을 따르는 국가들의 당파 중 가장 커다란 세력을 가지고 있습니다.

아프리카 출신들이 형사재판소에서 요직을 차지하고 있습니다. 형사재판소 차장검사인, 감비아의 파토우 밴소우다 는 아프리카 출신입니다. 현재 18명의 판사들 중에서 4명이 아프리카 출신 이며 그 중 형사재판소의 첫 부소장인 케냐의 조이스 앨로크도 포함됩니다.

지금 재판소는 9개의 사건을 다루고 있습니다. 로마규정의 당사국들인 우간다, 콩고민주공화국, 중앙 아프리카 공화국, 그리고 말리는 그들의 영토에서 일어난 사건들을 형사재판소에 회부 하였습니다. 더불어, 안보리는 로마규정의 당사국이 아닌 다르푸르, 수단, 그리고 리비아 건도 형사재판소에 회부한 상태입니다.

2010년, 형사재판소 검사는 로마규정의 조항 15번에 명시된 직권조사권을 근거로 전심재판부를 떠나 케냐의 상황을 조사할 수 있도록 허가를 얻은 바 있습니다.

2011년 6월, 국제형사재판소 검사는 법정을 떠나 코트디부아르의 상황에 대한 직권조사를 위하여 형사재판소를 잠시 떠나는 것을 신청한 바 있습니다. 2003년 4월 로마규정의 당사국이 아닌 코트디부아르는 규정의 조항 12번을 근거로 코트디부아르의 영토에서 2002년 9월부터 일어난 범죄들에 대하여 국제형사재판소의 관할권을 “명시되지 않은 시간동안” 받아들이겠다고 선언하였습니다. 2011년 10월, 국제형사재판소의 전심재판부는 코트디부아르의 성황에 대한 조사를 허가하였습니다.

ICC 회부를 위해 안보리에 의뢰함

2009년, 국제형사재판소는 대통령 오마르 알 바시르에 대해 다르푸르에서 일어난 전쟁범죄와 반인도범죄의 혐의로 체포영장을 청구 하였습니다. 2010년의 그는 대량학살의 혐의로 체포영장을 받았습니다. 체포영장은 또한 두 명의 다른 고위층 정부 인사들에게도 청구 되었습니다: 남 코르도판 주 의 전 주지사인 아흐메드 하룬과 현재 국방장관인 아브델라힘 모하메드 후세인입니다. 잔자위드의 리더로 추정되는 알리 쿠샵도 기소를 당하였습니다.

시작부터, 수단 정부는 이 모든 사건들에 있어 형사재판소와 협력하는 것을 거부 하였습니다. 체포영장은 결국 남 수단의 분리를 가져온 국민투표 준비가 한창일 때 발부되었습니다. 아프리카 연합은 바시르 대통령을 체포하는 것은 남 수단 건국을 위한 국민투표 계획을 위태롭게 할 수 있다며 우려를 표명하였습니다.

2008년 7월 아프리카 연합의 평화 및 안보 이사회의 회의가 열렸습니다. 이 회의에서는 아프리카 연합 위원회 (the AU Commission)가 신속하게 다르푸르를 위한 상부 위원단 (high level panel) 을 설립하여 “범죄에 대한 책임과 처벌” 그리고 “화해와 치유” 라는 두 가지 난제를 해결하는 방법을 모색하고자 하였습니다. 아울러 바시르 대통령의 기소를 연기 시키는데에 뜻을 모았습니다.

2009년 2월 에디오피아 아디스아바바 에서 열린 아프리카 연합 총회의 12번째 회기에서 평화및안보이사회의 권고안이 승인되었습니다. 회의에서 아프리카연합위원회가 전 남아프리카 공화국 대통령을 역임한 타보 므베키의 리더십 아래 다르푸르를 위한 아프리카연합위원단 (the AU Panel on Darfur) 라고 불리는 저명인사들로 구성된 위원단을 설립하도록 의견이 모아 졌습니다. 위원단의 임무는 다르푸르의 상황을 조사하고 “범죄에 대한 책임과 처벌” 그리고 “화해와 치유”에 관련된 권고안을 구성하는 것으로써 2009년 9월까지 결과물을 발표할 것으로 기대하였습니다.

총회는 더불어 아프리카연합의 대표들이 유엔안보리와 만나 로마 규정의 조항 16번에 의거, 수단의 대통령인 바시르의 기소가 연기되도록 요구해야한다고 촉구하였습니다.

하지만, 유엔안보리는 아프리카연합의 결정을 인정하지 않았고 대표들과 만남도 가지지 않았습니다. 아프리카연합에서 이러한 태도는 안보리의 오만함을 보여준다고 해석 되어졌고 서방 국가들이 아프리카의 지도자들을 업신여긴다는 인식이 더욱 깊어 졌습니다.

아프리카연합과 유엔안보리의 대치는 2009년 7월 13일 아프리카연합의 결의안에서 극렬하게 표현되었습니다. 리비아 시르테 에서 열린 연합 총회 13번째 회기에서 연합은 수단 대통령을 체포하려는 국제형사재판소의 그 어떤 노력에도 협조하지 않을 것임을 선언 하였습니다. 아프리카연합의 결정은 수단 대통령의 체포가 다르푸르에서 평화 협정을 맺게되는데에 영향을 끼칠 것을 우려한데에서 기인 한 것입니다.

국제형사재판소의 리뷰컨퍼런스가 진행되는 과정중에 아프리카연합의 회원국들은 아디스아바바에 형사재판소와 연합간의 교섭 사무국을 개설하는 것을 지지하는 편지를 연합위원회의 회장에게 전달 하였습니다. 국제형사재판소의 소장인 송상현 판사와 연합위원회의 회장인 진 핑 박사가 아디스아바바에서 2010년 7월에 만나 아프리카연합과 형사재판소의 관계에 대하여 토론하였습니다.

아디스아바바에서 2011년 1월 30일부터 31일 열린 16번째 회기에서 아프리카연합은 지역의 평화와 안정을 위하여 국제형사재판소가 케냐의 대통령을 체포하고 송환하는데 돕지 않기로 다시 한번 입장을 정리하였습니다.

2010년 12월 15일, 국제형사재판소의 검사는 케냐의 상황과 관련하여 두 가지 다른 혐의점을 찾았으며 조사에 들어갈 것 이라고 밝혔습니다. 이 시점을 시작으로 부총리이며 재정장관이자 케냐의 대통령이 된 우후루 케냐타와 윌리엄 루토 장관이 국제형사재판소에 기소 되었습니다.

케냐는 이에 대하여 국제형사재판소에 유예를 신청하며 대응하였습니다. 케냐는 진행중인 평화 협상 과정 및 케냐에 폭력과 분쟁이 재발하는 것을 막아야 한다는 점을 강조하며 유예를 신청하였습니다. 그러므로, 안보리에 단 한 건의 유예 신청을 하였으나, 케냐는 사실상 두 가지 요청을 한 셈입니다.

16번째 회기에서 아프리카연합은 2008년 선거 후에 일어난 폭력사태에 대한 형사재판소의 조사 및 기소에 대한 융유예 신청을 한 케냐의 결정을 지지하였습니다. (로마규정의 조항 16번을 근거로 함)

안보리는 전과 마찬가지로 이 유예 신청을 공식적으로 인정하지 않았습니다.

케냐타아 루토가 선출되다

2013년 3월 케냐의 선거에서 이미 국제형사재판소에 기소된 우후루 케냐타와 윌리암 루토가 각각 대통령과 부통령으로 선출 되었습니다.

선거의 결과는 형사재판소에서 조사를 받아야 할 두 인물들이 케냐를 이끌어 가는 리더가 되었다는 사실을 보여주었습니다. 그들이 집권하고 얼마 후 국제형사재판소의 처분을 바꾸려는 외교적인 노력의 수위가 급격히 높아졌습니다.

5월, 유엔주재 케냐 대사는 강력한 어조로 케냐타 대통령과 루토 부통령에 대한 처분을 영구 폐기하라는 편지를 작성하였습니다. 일주일 후, 유엔주재 케냐 대사는 또한 비공식적인 대화를 원한다는 내용의 편지를 한 장 더 작성하여 다음과 같은 내용을 담았습니다.  “제가 쓴 편지의 내용과 국제형사재판소와 케냐와의 관계에 대하여 더 자세히 의논하고 싶습니다.”

보도에 따르면 케냐의 첫 번째 편지가 안보리에 다다랐을 때, 처리 방안을 놓고 의견이 분분했다고 전해집니다. 이사회의 아프리카 멤버들인 모로코, 토고 와 르완다 같은 국가들은 편지 내용에 지지를 표명하였으나 다른 나라들은 의견을 전하지 않거나 반대 입장을 표명하였습니다. 과테말라는 케냐의 폐기 요구가 인터네셔널 트리뷰널의 비공식 특별조사위원회로 회부되어야 함을 시사했습니다. 흥미롭게도, 국제형사재판소의 가입당사국이 아닌 미국이 케냐에 대립각을 세우는데 동조하였습니다.

모로코는 케냐의 입장이 안보리에서 표명되어야 한다고 시사하였으며 만약 필요하다면, 인터네셔널 트리뷰널의 비공식 특별조사위원회로 회부되는 것도 고려해 보여야 한다고 하였습니다. 아르헨티나는 케냐가 안보리에 회의나 회담을 제안하는 편지를 써야 한다고 제안하였습니다. 케냐의 두 번째 편지는 첫 번째 편지에 대한 안보리의 조언을 따른 것으로 보여집니다.

첫 번째 편지에서 케냐는 “날조되거나 거짓일 수도 있는 사실” 에 근거하여 케냐인들을 조사하려한 국제형사재판소 검사사무소를 비난하였습니다. 케냐는 기소에 중요한 역할을 하는 증거가 “부정부패 혹은 회유로 취득되었을 가능성” 과 “기소 진행 과정이 정당하지도 독립적이지도 않다” 는 사실이 드러나고 있다고 주장하였습니다.

케냐는 사건 폐기를 계속 주장하고 나섰지만, 유엔안보리에 전해진 첫번째 편지로부터 강력하게 거리를 두어온 루토 부통령 자신이 부통령 집권 이후 처음 형사재판소에 출두하여 자기 자신 뿐만 아니라 케냐 정부도 지속적인 협조를 할 것임을 약속하였습니다.

많은 사람들이 안보리에 대한 케냐의 입장을 루토가 공공연하게 뒤집은 것이 케냐에게 정치적인 위기를 가져다줄 것으로 예상하였습니다. 왜냐하면 루토 부통령이 케냐 정부와 함께 이 문제에 관하여 협의 하지 않았다면, 당연히 협의 되었어야 할 문제에 루토 부통령을 배제한것이 되기 때문입니다. 하지만 케냐타 대통령도 뉴욕에서 일어난 일에 대하여 침묵하였고 유엔주재 케냐 대사도 계속 자신의 입장을 굽히지 않았습니다.

10월 아프리카 연합은 아디스 아바에서 수뇌부 회의를 개최하였습니다. 이 회의에서 아프리카연합은 케냐의 새로운 유예신청을 지지하였으며, 일국의 대표나 그러한 지위를 가진 이가 재임중에 국제형사재판소에서 기소되는 일은 없어야 한다고 결의하였습니다. 이 결의안은 케냐타 대통령의 국제형사재판소 재판이 2014년 2월에 시작될 것으로 점쳐지는데 대한 대응이었습니다.

2013년 11월 수뇌부 회의가 개최 된지 몇 주 후 헤이그에서 가입당사국간 12번째 총회가 다가오고 있었습니다. 마침내, 안보리는 케냐의 유예신청을 거절하였습니다. 비록 결과는 케냐에 호의적이지 않았으나, 안보리가 케냐의 유예 신청을 처리하기 위하여 처음으로 공식적인 자리를 마련하였다는 사실에 주목하여야 합니다.
케냐는 ASP가 10월 아프리카연합 수뇌부 회의에서의 결의안과 일맥상통하게 국가 원수의 소추 면제권에 대한 수정안을 찬성하기를 바랬을 것 입니다. 하지만, 그러한 제안은 시간의 제약을 받았으며 ASP 에서 의논 될 수 있는 안이 아니었습니다. 그러나 아프리카연합은 국가 원수의 소추 면제권에 대하여 전반적으로 의논 하는 안건을 ASP 에 늦게나마 상정될 수 있도록 강요하였습니다. 이 안건에 대하여 의논하는 동안 아디스 아바에서 국가 원수의 소추 면제권을 지지하였던 아프리카 국가들은 케냐의 소추 면제권 신청을 지지하는 데에는 실패하였습니다.

케냐는 또한 재판에서 대통령을 빼낼 수 있도록 소송 절차 규칙에 대한 수정안을 제안하기도 하였습니다. 리히텐슈타인, 요르단 그리고 보스와나도 케냐의 수정안과 비슷한 안을 제안 하였습니다.

안보리가 케냐의 유예 신청을 거절한데에 후폭풍에 부담감을 느낀 영국은 직접 출두 대신 비디오 기술을 사용할 수 있는 수정안을 제안 하였습니다. 그러나 케냐는 영국이 느끼는 압박감을 즐겨서 이 제안을 거절하였습니다. 결국 케냐는 다른 모든 국가들이 지지한 영국의 제안을 결국 받아들이기로 하였습니다.

케냐는 “가장 높은 수준의 공적 의무” 를 다해야 하는 사람들이 국제형사재판소 출두로부터 자동적으로 면제 되는 것을 원합니다. 비록 다른 국가들이 면제를 허용할 준비가 되어있지만, 아직 면제가 자동적이어야 하는지 아닌지에 대한 의견의 불일치가 있습니다. 대부분의 국가들은 국제형사재판소가 개별 사건 마다 (case-by-case) 직접 면제가 자동적이어야 할지 아닌지를 정할 수 있어야 한다고 생각하여 자동적 면제를 지지하지 않습니다.

결국 “가장 높은 수준의 공적 의무를 다해야 하는 사람들은 출석 면제를 서면 신청” 할 수 있음과, “재판부는 출석 면제 요청을 신속하게 고려해야 하며, 만약 차선책들이 부족할 경우, 피고인들의 권리를 보증하여야 함” 이 동의를 얻었습니다.

“case-by-case” 라는 단어가 최종적으로 사용되지 않음에 따라 면제가 전체 재판 과정에서 한번 이루어 져야 할지 아니면 필요에 따라 여러번 갱신되어야 할지 등 불확실성이 도사리고 있습니다.

결론

아프리카 국가들이 국제형사재판소의 설립에 중요한 역할을 하였으나, 바시르 대통령에 대한 체포 영장 발부가 재판소와의 관계를 경색국면에 접어들게 하였습니다. 처음에 아프리카 연합의 체포 영장에 대한 불편한 심기가 제대로 표현되지 않았지만, 점점 변모하여 결국 연합은 바시르 대통령 및 다른 아프리카 대통령들의 재판 가능성에 대하여 강력하고 명료한 반대 입장을 표명하였습니다.

국제형사재판소에서 케냐의 사건이 재판 받게 된다는 사실은 아프리카의 리더들이 기소되는 것에 대한 염려를 표명하는 아프리카 연합에게 제 2의 국면을 가져다 주었습니다. 케냐는 아프리카연합을 자신의 목표 달성을 위해 동원하는 것에 능숙해졌으며 사실 이 것이 아프리카의 강력한 입장 표명이 가능하게 된 유일한 이유이기도 합니다.

안보리는 아프리카 대륙에서 일어나는 일련의 사태에 대해 판단의 오류를 범한 것으로 보입니다. 그리하여 아프리카 연합과의 관계도, 또한 아프리카 연합과 인권 이사회 그리고 국가 형사 재판소와 연합과의 관계도 적대적으로 변모하게 만들었습니다.


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